Spatial: L’inter-gouvernemental versus le communautaire

 

Le niveau national et le niveau européen

Le règne de l’inter-gouvernemental

Un glissement vers le communautaire

Les programmes européens Galileo et Copernicus de l’Union européenne

L’Europe du spatial en devenir

 

Le niveau national et le niveau européen

 

Les pays disposent en Europe de leurs agences nationales pour mener à bien leurs programmes nationaux. A cela s’est ajouté à partir de 1975 une Agence Spatiale Européenne « ESA » créée pour mener des programmes de plus grande ampleur qui nécessitaient une mise en commun des ressources financières et techniques de plusieurs pays. Cette agence ne devait pas remplacer ni chapeauter les agences nationales, mais développer des programmes en commun que les Etats décidaient de lui confier, au cas par cas.

 

Pour faire un parallèle avec les Etats-Unis, l’ESA est la NASA européenne, tandis que l’Agence spatiale française (CNES), ou allemande (DLR), ou italienne (ASI), sont comme le laboratoire universitaire de l’Etat de Californie « Jet Propulsion Laboratory » (JPL) qui travaille à la fois pour le compte de son université californienne le « CIT », mais aussi avec la NASA pour des programmes fédéraux. 

 

La NASA, mise à contribution dans la course à la technologie pendant la guerre froide, acquit sa renommée planétaire avec l’atterrissage sur la Lune du premier équipage humain en 1969. Dans les années 1980, la NASA assurait sa notoriété avec les vols spectaculaires de sa navette spatiale, et dans les années 2000, avec la station internationale en orbite autour de la Terre.

 

Pour l’ESA en Europe, ce fut plus tardif. L’ESA a véritablement commencé à se faire connaître dans les années 1990 avec son lanceur à succès Ariane 4, puis Ariane 5 dans les années 2000. En 2010, l’image du cosmos réalisée par son satellites scientifique PLANCK réalisait une couverture mondiale sans précédent. Puis se fut au tour de la mission d’exploration Rosetta en 2014 de défrayer à nouveau la chronique planétaire en faisant atterrir son robot « Philae » sur une comète en plein vol à quelques 500 millions de kilomètres de la Terre. 

 

Le règne de l’inter-gouvernemental

 

On en était resté là, avec somme toute une organisation relativement classique des activités spatiales en Europe, tout comme aux Etats-Unis, avec d’un coté, des agences nationales, que l’on pourrait qualifier de locales, ou territoriales, et de l’autre une agence à l’échelle européenne pour les programmes « fédéraux » ou inter-étatiques. En effet, l’Agence Spatiale Européenne est bien une organisation inter-gouvernementale dont les programmes sont décidés par les gouvernements eux-mêmes lors de réunions entre  chefs d’Etats, ou le plus souvent, entre ministres d’Etats. 

 

Par ailleurs, depuis les années 60, les Etats européens avaient lancé la construction européenne en suivant une toute autre voie, celle de la communauté et du contrôle parlementaire, qui est l’exact opposé d’un arrangement inter-gouvernemental. L’Europe s’était doté d’un parlement européen élu démocratiquement, ainsi que d’un exécutif, la Commission, chargée d’élaborer et de mettre en place les programmes européens. Ici aussi, les Etats conservaient leurs ministères et administrations pour gérer leurs affaires nationales. (Il faut cependant admettre que la troisième institution européenne, le Conseil européen, qui possède un pouvoir de décision et devant laquelle la Commission était responsable, est bien un organe inter-gouvernemental.) 

 

La politique spatiale en Europe, entièrement confiée à l’ESA, échappait donc aux compétences de la Commission et aux politiques communautaires. Elle restait entre les mains de l’Agence Spatiale Européenne et de ses Etats membres, qui s’entendent entre eux pour décider de programmes « à la carte » (sauf dans le cas des missions scientifiques qui sont des programmes obligatoires auxquels  tous les Etats membres sont tenus de contribuer). 

 

Un des principes de fonctionnement qui différencie fondamentalement l’ESA de la Commission européenne est la règle du « retour géographique ». Celui-ci garantit pour chaque Etat contributeur un retour sur investissement correspondant précisément à sa participation financière au budget. Chaque euro investi par un Etat membre dans l’ESA va lui revenir sous forme de contrats passés directement à son industrie nationale. En d’autres termes, les budgets alloués à l’ESA sont des subventions qui reviennent mécaniquement aux industriels nationaux, et ce de façon nette, sans pouvoir être déficitaires ou excédentaires. Ce qui n’est pas le cas des contributions des Etats au budget européen, lesquels pouvant recevoir des allocations supérieures, ou inférieures, à leurs contributions. 

 

Dans le cas des programmes spatiaux gérés par l’ASE, les Etats décident dans le détail  des programmes qu’ils veulent mener ensemble, en échappant au contrôle parlementaire et aux politiques industrielles communautaires, et ce avec la certitude de voir l’intégralité de leur argent revenir à leurs entreprises nationales. Cette gestion des programmes spatiaux par les gouvernements, via de l’Agence Spatiale Spatiale Européenne,  n’est pas une surprise en soi, étant donné le caractère politique et stratégique de l’activité, qui requiert une vision à long terme et nécessite un volontarisme politique fort qu’un parlement sujet aux variations d’humeur des votants n’est peut-être pas en mesure de garantir.  Aux Etats-Unis, les budgets de la NASA sont examinés par le Sénat, qui représente les Etats, et non par la chambre des représentants, représentant les citoyens. Il ne faut pas oublier que les grands programmes spatiaux d’après-guerre ont vu le jour en pleine guerre froide, qui constituait alors leur  fondation et leur raison d’être. Encore aujourd’hui, les Etats ne peuvent se passer de ces compétences industrielles qui restent stratégiques et qu’ils doivent maintenir à tout prix. 

 

Un glissement vers le communautaire

 

Mais l’âge de la guerre froide est aujourd’hui derrière nous. Une nouvelle ère s’est ouverte depuis et de nouvelles attentes exprimées par nos sociétés, ainsi que de nouveaux acteurs, sont venus relativiser les considérations géo-politiques et stratégiques gouvernementales.  Dans un monde sans course à l’armement, mais cependant en pleine mutation technologique et sociale, un nouveau mot d'ordre a vu le jour, celui de répondre aux attentes des sociétés civiles dans tous les domaines possibles.

 

Et c’est dans ce contexte que s’opère de nos jour un glissement de compétences de l’Agence Spatiale Européenne vers la Commission Européenne, cette dernière venant  récemment d’endosser son nouveau rôle de décideur des politiques spatiales européennes.

 

Le véritable point de bascule fut le traité de Lisbonne signé en 2007, qui entra en vigueur fin 2009 et qui attribue désormais à l'Union européenne des compétences partagées dans le domaine du spatiale. A partir de ce moment, il fallait repenser les rôles respectifs de l'Union, de l'ESA, et des états membres.

 

Depuis le 1er décembre 2009, l’Union européenne dispose d'une compétence directe,  pleine et entière pour tout ce qui a trait à l’espace, qu’elle partage avec ses états membres. L'union peut désormais traiter dans son ensemble des questions relatives aux activités spatiales, qu'il s'agisse des lanceurs, des satellites, des vols habités ou d’exploration, des collaborations internationales… Les décisions de l'Union européenne en matière spatiale relèvent dorénavant de la procédure législative ordinaire, qui implique un monopole d'initiative de la Commission européenne et une adoption en codécision entre le Parlement européen et le Conseil, au sein duquel la règle est le vote à la majorité qualifiée. Cette nouvelle compétence spatiale européenne a été souhaitée et défendue par la France et la plupart des autres états membres.

 

Même si il n’existe pas de lien organique entre les deux organisations, les décisions prises au niveau de l'Union européenne dans le domaine spatial devrait s'imposer de fait à l’Agence Spatiale Européenne. Il existe aussi une primauté du droit de l'Union européenne sur les règles de l'ESA.

 

Toutefois le principe de subsidiarité s’applique, c’est à dire que les Etats de l’Union conservent leurs prérogatives concernant leurs programmes nationaux. Il est exclu pour l’Union européenne de procéder à une harmonisation impérative des législations nationales.

 

Il incombe maintenant à l'Union de définir la politique spatiale européenne, qui, idéalement cesserait d'être une expression intergouvernementale portée par l'ESA uniquement, pour devenir l'expression transnationales porté par une entité forte de 500 millions de citoyens. L’Europe n’est plus seulement la juxtaposition de 27 marchés nationaux. Il revient dorénavant à l’Union de créer la préférence européenne et de susciter l'adhésion de l'opinion publique.

 

Dans ses grandes lignes, la politique spatiale de l’Union vise à:

-  Mettre à disposition des citoyens un large éventail d'applications susceptibles d'avoir un impact direct sur la vie quotidienne

-  Favoriser la protection de l'environnement et gestion des ressources de la planète

-  Contribuer à la défense et la sécurité européenne

-  Aider à la surveillance de l'espace civil et militaire

-  Prévenir et gérer les débris spatiaux

-  Faire progresser la science et participer à l'exploration du système solaire

-  Définir et soutenir une politique industrielle (progresser dans la maîtrise de certaines technologies, conforter la base industrielle et technologique européenne)

 

Il faudra surmonter les trois faiblesses chroniques dont souffre l’Europe aujourd’hui:

- La faiblesse de son marché intérieur

- L’absence de la préférence européenne pour les lancements gouvernementaux

- Des lacunes dans certaines technologies critiques

 

Les programmes européens Galileo et Copernicus de l’Union européenne

 

L’Union fonctionne avec des plan pluriannuel d’une durée de 7 ans (Multianual Financial Framework MFF) qui définissent son programme spatial européen, adopté par le Parlement et le Conseil. Il y eut le premier plan MFF pour la période 2007-2013, celui en cours pour la période 2014-2020. Le plan MFF suivant pour la période 2021-2027 est en cours d’élaboration.

 

C'est bien la politique communautaire des transports qui a permis à l’Union de développer le programme de géolocalisation «EGNOS», puis le programme européen de navigation par satellite « Galileo », et ses multiples applications. L’Union a aussi développé le programme d’observation de la Terre par satellites « Copernicus » qui découle des directives de la politique environnementale de l’Union. Le traité de Lisbonne introduit aussi de nouvelles possibilités d’action de l'Union européenne dans le domaine spatial militaire, avec l’utilisation de technologie duales (à vocation civile et militaire), dans le cadre de sa politique de sécurité et de défense, PSDC.

 

Pour développer les systèmes Galileo et Copernicus, l’Union, ne disposant pas d’agence spatiale opérationnelle propre, a délégué la maitrise d’ouvrage à l’Agence Spatiale Européenne. Cette dernière a donc fait coexister dans une même structure, d’une part les programmes intergouvernementaux financés par les contributions nationales, et d’autre part ceux de l’Union, financés par la Commission. Cette méthode permet de préserver la  flexibilité nécessaire à la mise en œuvre de la politique spatiale européenne. L’ESA devrait ainsi pouvoir consolider son rapprochement avec l’Union pour devenir le « bras armé » de la Commission en matière de développement de programmes industriels dans le domaine spatial.

 

L’Union a aussi crée l’Agence « European Global Navigation Satellite Systems Agency »  GSA, chargée de gérer les applications qui utilisent les systèmes de navigation par satellite européens, GNSS, EGNOS et Galileo.

 

L’Europe du spatial en devenir

 

L’Europe doit évoluer vers un nouvel ordre où chacun doit trouver sa place et jouer  pleinement son rôle : le Conseil européen, la Commission européenne, l’Agence Spatiale Européenne et ses les Etats membres, et les agences spatiales nationales. Il revient à l’Union d’avoir la volonté de créer un partenariat avec les états membres et de coordonner leurs actions afin d'assurer plus efficacement une complémentarité.

 

La Commission européenne devrait favoriser l'émergence de la demande en service spatiaux, définir, structurer et jouer le rôle de maître d'œuvre des programmes spatiaux de l'Union européenne. La maîtrise d'ouvrage pourrait être confiée, comme se fut le cas pour les programmes Galileo et Copernicus, à l’Agence Spatiale Européenne qui fournit un support programmatique et technique, et qui place les contrats auprès de l’industrie. Les relations entre l'Union européenne et l’ESA sont réglée par une accord cadre signé en 2004. Ces relations pourraient évoluer vers une intégration partielle ou totale de l’ESA, au sein de l’Union européenne. 

 

 

Sources:

Agence Spatiale Européenne

www.esa.int, 

www.esa.int/Our_Activities/Space_Science

http://sci.esa.int/home/

CNES

cnes.fr

NASA

www.nasa.gov

Jet Propulsion Laboratory, California Institute of Technology

www.jpl.nasa.gov

Wikipedia

Le nouvel âge spatial, Xavier Pasco, 2017, CNRS Editions

Une ambition spatiale pour l'Europe, Emmanuel Sartorius, 2011, La documentation française

 

 

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